【住民票の続柄・同性事実婚問題】行橋市議会の質疑答弁が引き出す国の対応：大村市長の虚偽公文書作成罪の成否

突破口を開ける地方議会の動き

【住民票の続柄・同性事実婚問題】

令和6年5月28日の報道で、長崎県大村市で男性の同性パートナーの住民票*1に「夫（未届）」という、異性事実婚の外観のある記載が為されたことが明らかになりました。それを起点として、同様の措置を既に行っている自治体・これから行うことを明言している自治体も判明しています。

その問題点と国が採るべき行動については上掲記事で示していますが、改めて端的に言うと「虚偽記載であり、詐欺にも使われるおそれがあるため記載を取り消させろ」というものになります。

が、現在までに国側から自治体に是正させる意思が公に示されたことはありません。

その遠因については司法の暴走があり、それによる制約がある可能性については別稿で指摘しましたが、要するに国側が身動きが取れない状況が続いていたと考えられます。

が、ここに来て、地方議会から風穴を開ける動きがありました。

福岡県行橋市の議会答弁「事務処理要領に則って同居人とする」

令和6年6月18日の福岡県行橋市の定例会本会議で小坪慎也議員が「同性事実婚」に関して質疑しましたので、市の答弁も含めて書き起こします。

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小坪市議　同性事実婚ですね、そちらについて答弁を求めていきます。これ他県他市において同性の方、男性同士・女性同士つまりパートナーシップ宣誓制度を使っているカップルに対してですね、事実婚の公証を公に示すということですね、住民票の発行を行った事例が報道されております。これは「夫（未届）」「妻（未届）」という表記になるんですが、こういう形にしますとですね、色々変わってくると。特に社会保障が変わってきますので、厚生労働省の所管する波及する制度、件数についてご答弁頂きたい。これ通告しておりまして厚労省から回答を得ているはずです。また、代表的な制度についても答弁をお願いします。

市民部長　お答えをいたします。厚生労働省の方の聞き取りもさせていただいておりますが、事実婚関係にある者を配偶者に含む取扱いについて、厚生労働省が所管する法令で関係するものの件数は、制度の数え方にもよるため一概には言えないところがあるとのことでございますが、102件把握することができる、とのことでございます。その制度としては例えば健康保険の被扶養者、国民年金の第三号被保険者、公的年金制度の各種給付、育児介護救護法に基づく介護休業等、労災保険給付の遺族補償等年金などにおいて事実婚関係にある者を配偶者に含む取扱いとされている*2とのことでございます。

小坪市議　住民票を発行する業務は何に基づいているのか答弁をお願いします。

市民部長　住民票を発行する業務につきましては少し長くなりますが、住民基本台帳法及び住民基本台帳法施行令が施行された際に住民基本台帳事務処理要領というものが同時に発出されておりまして、これには具体的な事務処理等について記載されているものでございます。私共といたしましてはこの住民基本台帳事務処理要領に基づきまして発行業務等を行っているところでございます。

小坪市議　事務処理要領に基づいて則って仕事をされているということでよろしいですか。

市民部長　その通りでございます。

小坪市議　平成30年6月8日の衆議院法務委員会の議事録*3についてお伺いいたします。この中におきまして、委員から住民票の続柄の今の記載について同性パートナーについてはどのようになっていますかという質問が為されています。大臣政務官として総務省の見解が示されていますが、わずか2行ですけれども答弁をお願いします。

市民部長　お答えいたします。「同性パートナーにつきましては、戸籍制度では同性結婚は認められておりませんで、親族関係があると言えないため、世帯主との続き柄につきましては同居人と記載することとしております。」このように答弁がされております。

小坪市議　では、行橋市は事務処理要領及びまた衆議院法務委員会の実際そのものずばりが聞かれておりますから、この後に制度が変更されたとは私は伺っておりませんけれど、事務処理要領に則っていけば、この場合、同性の方が住民票を発行していただきたいとした場合に、続柄欄にはなんと記載するのか答弁をお願いします。

市民部長　行橋市におきましては同性事実婚の方の場合、世帯主からの続柄は「同居人」との記載となります。

小坪市議　この新たな判断ではなく現在のですね、衆院の会議録、また、事務処理要領に則ったもので何か判断したというよりは事務処理要領に則った手続はこうなるという話だと思うのですが、その理解でよろしいでしょうか。私は何か新しい判断をしたのではなく単に事務処理要領を普通に読み解いたと思っているんですがそれで間違いないですか。

市民部長　間違いございません。

小坪市議　法の下の平等について問います。さきほど答弁頂きましたが厚労省の所掌分だけでも、健康保険の被扶養者、また、国民年金の第三号被保険者、公的年金制度の各種給付、育児介護救護法に基づく介護休業等、また労災保険給付の遺族補償等年金、これ合算で102件だと。これは法的保護があまりにもいっきに広がると、それは私はこれはおかしいと思うんですね。おかしいというのはLGBTの方や同性カップルの権利拡大を邪魔してるという意味ではなくて、こんなに一気に変えちゃっていいんですかと。なぜかと言えば、住民票の続柄欄というのは公に示すと書いて公証関係に示すことができるんですが、事実婚という公証を与えることによってこれだけの制度を急に与えるようにできてしまうと。事務処理要領で同居人とするか「夫（未届）」とするかは各自治体の自治事務だという方もおられるんですが、広げた後の波及効果については私、お考えいただいているんだろうかと。つまりある自治体たとえばA自治体ですね、では事実婚の公証となる「夫（未届）」が発行され、ある自治体では発行されないと。そうなると同性カップルの方は前述の代表的な制度の未活用の結果としてですね、行政サービス、法的保護を受けられるかどうか変わってくる。ストレートに言います。金の問題があるんです。お金をいただけるかどうか。そこのところが自治体ごとに、大きな差異が出てきたら大変な問題じゃないかと。そもそも事務処理要領に則って普通にやっていけば同居人になると、それ当たり前のことなんです。敢えて聞かないといけない状況がちょっと不思議だなあと思うんですが、行橋市におかれましてはですね、市以外への各種制度の波及も考えまして、慎重に動いていただきたいと言いますが、これを自治体の裁量の範囲内だと強弁して突破するのは非常に乱暴なことだと思いますので、その点についてはくれぐれも慎重にあっていただきたいと。で、これは別に危ない答弁じゃない質問じゃないから大丈夫です。ちゃんとヒアリングしてますから。法の下の平等をですね念頭に答弁をお願いします。住民票の発行業務というのは実は何て書くかで実は使える制度がめちゃくちゃ変わりますから、しっかり仕事をしていただきたいと。法の下の平等を念頭に答弁をお願いします。

市民部長　今まで答弁をさせていただいたように、その記載内容によっては使える制度もあるというふうなことにもなりますので、窓口での取扱いといたしましては、あくまでも事務処理要領に則りまして記載をするというふうに取扱いをしたいと思います。

小坪市議　最後のやつは時間ギリギリになってきたので4番目は次に回してもいいんですけど、つまり、最後結論部分になりますけど、行橋市においては、事実婚の公証となる住民票の発行をパートナーシップ宣誓制度の方とかが来られて求められたとしても応じられないというか、市の事務手続としては同居人になると、その発行をしないという見解でよろしいでしょうか。

市民部長　その通りでございます。

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長崎県大村市の答弁との齟齬があることが判明：総務省はどうする？

同日に行われた長崎県大村市の答弁では、行橋市答弁と齟齬が生じる部分が出てきています。住民票の続柄欄の記載が異なるものになるという話からは、要するに、国＝総務省としては、どちらの運用が正しいのか？を示す必要が出てきたということです。

ここで、国側から自治体に対して「これはダメだ」と介入することは、法令上は可能であっても、地方分権一括法による国と地方の関係についての「お題目」があったこともあって、国による介入というものに対するハレーションが懸念されるようになっています。当然、活動家が関係している場合には国からの介入を騒ぎ立てて訴訟の姿勢を崩しませんし（だから沖縄県の辺野古基地に関する代執行訴訟が行われた）*4、国側も抵抗された場合の裁判における立証負担の観点も考慮して、介入は控えるようになっています。

しかし、福岡県行橋市という、地方自治体から国に対して住民基本台帳事務処理要領の運用について問われたら、他の自治体での運用との整合性も含めて答えざるを得ない。それは高圧的な介入と呼べるものではないというのは明らかでしょう。地方自治体や国の財政上の問題でもあるわけですから。

さて、安全を見てバッファを設けて基準より厳しい品質で製品生産するのがあるように、法令上は適法な行為について、その発動に慎重になり、より適法となる事情を積み重ねてから行為するという事があります。特に行政はこの考え方で公権力行使します。

そのために「遅い・何もやってない」ように見えてしまうのはあるでしょう。

群馬の森朝鮮人追悼碑の代執行による撤去の事案*5を見れば分かるように、行政側は自分らに理があるとしても慎重に手続を踏み、配慮の実績を積み上げて、更新不許可処分合法の判決を得てから1年半年以上も交渉を粘り強く続けてきました。*6

戦略上、その経過を表に見せるわけにはいかない場合もあれば、措置後も表にすることが無い内部の苦労や奔走が、無数にあるんでしょう。それを知ったとて知らない外の人にマウントを取るのは最低だが、現場の心が報われるような言葉はオープンな場所でこそ必要だよな、と思うことはある。

ただし意思を外部に示さないと「無かったこと」にされかねないことはある。

ほら、経産省トイレ訴訟では「女性職員らの反対が説明会では出なかった」ということを裁判所は重視してましたよね？その意思の出し方、タイミングを伺うサポートをしようという姿勢は、見せなければ。我々も他人事ではない

波及する制度に関する厚労省の回答も行橋市と大村市とで答弁が異なる

さらに、別の観点から興味深い点があります。

…厚生労働省の所管する事業において波及制度の件数であったり、代表的な制度についてご答弁頂きたいと思います。

市民環境部長　厚生労働省へお伺いしたところ、今回の事例が国の制度に及ぼす影響については、現時点で具体的に検討していないため、回答は難しい、とのことでございました。今回の事例は住民基本台帳事務処理要領の世帯主との続柄の記載方法における内縁の夫婦の考え方に準じて、「夫（未届）」と記載を致しました。さきほども申しました通り、自治事務として取り扱っており、社会保障制度など国の制度への影響とは別というふうに考えております。

再掲となりますが、行橋市の答弁は以下でした。

…厚生労働省の所管する波及する制度、件数についてご答弁頂きたい。これ通告しておりまして厚労省から回答を得ているはずです。また、代表的な制度についても答弁をお願いします。

市民部長　お答えをいたします。厚生労働省の方の聞き取りもさせていただいておりますが、事実婚関係にある者を配偶者に含む取扱いについて、厚生労働省が所管する法令で関係するものの件数は、制度の数え方にもよるため一概には言えないところがあるとのことでございますが、102件把握することができる、とのことでございます。その制度としては例えば健康保険の被扶養者、国民年金の第三号被保険者、公的年金制度の各種給付、育児介護救護法に基づく介護休業等、労災保険給付の遺族補償等年金などにおいて事実婚関係にある者を配偶者に含む取扱いとされているとのことでございます。

厚労省の回答に関して両市の答弁が異なっています。質問は同じなのに。

これはいったい、どういうことでしょうか？

自治体によって異なる理解が生まれるのはおかしいので統一しなければならない

住民基本台帳事務処理要領の続柄の記載については「妻、子、父、母、妹、弟、子の妻、妻（未届）、妻の子、縁故者、同居人等と記載する」と書かれています。

これは厳密な限定列挙ではないが、単なる例示列挙でもない。

講学上の限定列挙・例示列挙と呼ぶかはともかく、一定の制限を予定している記載という意味において理解は共通しています。

例えば、上記には「兄」「姉」「子の子」という記載も無いですが、それらは列挙されたものから当然に予定される親族関係を表す語であるため記載が許されるというのは論を待たないでしょう。内縁の夫婦に関する項では直前に記載の無かった「夫（未届）」という記述が当然のように出てくるのはそのためです。

また、事務処理要領では「内縁の夫婦は、法律上の夫婦ではないが準婚として各種の社会保障の面では法律上の夫婦と同じ取り扱いを受けているので『夫（未届）、妻（未届）』と記載する」という記載があるように、ここでは「夫婦」という語が使われている上、「法律上の夫婦と同じ扱い」と書かれているように、異性同士が念頭に置かれている記載であると解釈されます。

逆に言えば、そういうモノから外れる記載や中身は想定されていない。だから「同性パートナー」という記載もできず、大村市などは既存の記載方法に従うことしかできなかった。

が、それは実態と異なる記載なので、許されない。

行橋市と大村市で引用された総務省の大臣政務官答弁は以下でした。

第196回国会　衆議院　法務委員会　第19号　平成30年6月8日

○松田委員　では、住民票の続柄の今の記載について、同性パートナーについてはどのようになっていますか。

○小倉大臣政務官　委員お尋ねの同性パートナーにつきましては、戸籍制度では同性結婚は認められておりませんで、親族関係があると言えないため、世帯主との続き柄につきましては同居人と記載することとしております。

※ただし、自治体の同性パートナーシップ制度の対象となった者であることを理由とした「縁故者」の続柄記載を認めるという運用の自治体がその後、出現した。なお、平成30年以前から海外での同性婚をした滞日同性カップルに対して「縁故者」の記載を認めるところはあったようです。*7

「自治事務だから完全に自由に決めていいんだ」なんて、あり得ない。

一般論としても、行政裁量の逸脱濫用とされるものはあり得る。

地方分権改革推進法*8に関する標語説明で、如何に自治体と国の関係が同等だのなんだのとキレイごとが言われていたとしても、現実の法体系では地方自治法で国が是正の要求をすることができる場合が想定されており、自治体が応じない場合には訴訟で解決することになっている。

自治事務として自治体が処理することになっているものであっても、その枠は国側で決められているものは多い。全国で一律に同じ実態を表すものとして処理されなければならない典型例が住民票上の記載でしょう。本当に自治事務で完全裁量があるなら、「子の子」を「孫」にしてる自治体、あるんですか？

このことは、単に「間違った記載が放置されてる」という事態認識に留まることはもはや許されないことを意味します。

刑法上の虚偽公文書作成罪・同行使罪の構成要件該当性と大村市の園田市長の認識

現行制度において同性カップルに対して住民票に「夫（未届）」という、異性事実婚の外観を有する記載をすることは、公文書上で実態と異なる内容虚偽の記載をしていることになります。しかも、それによって法的効果を享受する可能性が出現している。

これは虚偽公文書作成罪（刑法156条）乃至は同行使罪（158条）ではないでしょうか？

（虚偽公文書作成等）
第百五十六条　公務員が、その職務に関し、行使の目的で、虚偽の文書若しくは図画を作成し、又は文書若しくは図画を変造したときは、印章又は署名の有無により区別して、前二条の例による。

（偽造公文書行使等）
第百五十八条　第百五十四条から前条までの文書若しくは図画を行使し、又は前条第一項の電磁的記録を公正証書の原本としての用に供した者は、その文書若しくは図画を偽造し、若しくは変造し、虚偽の文書若しくは図画を作成し、又は不実の記載若しくは記録をさせた者と同一の刑に処する。
２　前項の罪の未遂は、罰する。

例えば長崎県大村市の男性同性カップルは、虚偽の申請をしたのではなく、自らの性別と同居人の関係を同性パートナーだと申し出た上で、ただ住民票の続柄欄の記載について、事実婚と同じ外観の記載を求め、それに市側が応じた、という経過でした。

そのため、当該同性カップル側にはこの時点では何らの違法行為は無いと思われます。

しかし、大村市など同様の記載をしている自治体の側としては、住民票上の記載が実態と異なっていることは認めているし（大村市長は「今回の事例は事実婚と認めたわけでは無くて」「住基法の記載例に基づく内縁の夫婦というところと同等ではなくて、ここに準じた形で記載ができると判断をして記載をしたもの」と答弁した）*9、おそらく住民基本台帳事務処理要領での記載と異なる記載はできないと認識していると思われます。*10

そして、住民票の続柄欄の記載というのは、住民票の写しが印刷されて届出をする行為が無くとも、その情報があるだけで年金や税制度等の公的制度において参照され、それによって利益を得る事があり得ると推測できます。

行政側としてはそういう制度の仕組みを把握している前提であるべきなので、そのような認識の下に同性カップルの住民票の続柄欄を当該記載にしたということになります。

すると、虚偽記載に関する「行使の目的」乃至は「行使」が認定される可能性はあるのではないか？少なくとも、積極的に「そうなる＝不正に使われる」ようにしたということでなくとも、或いは自らが行使しようとしたものでなくとも、そうなる可能性を未必的に認識していたと言え、判例の基準では当該構成要件該当性が認定されることになるのではないでしょうか？*11

また、「行使」については、戸籍簿の閲覧制度があった時代において、公務所に備え付けられて閲覧可能な状態になった段階で「行使」が認定された判例がありますから、住民票の続柄欄が各種の法制度上で自動的に参照されているという実態があれば、それは「行使」の事実もあったということになりやしないか？

そして、この事を指摘されてもなお修正しないということは、もはや市長において「故意」も認められるのではないか？*12

未知の刑事法の解釈問題が挟まるために確定的なものではないですが、少なくとも嫌疑は生まれているのではないか？違法となるか否かによらず、実態としての悪質性・現実に与える負のインパクトは変わらないでしょう。

「住基法の記載要領の記載例の在り方がもう時代錯誤」だ？何を言ってるのか？

刑事告訴・告発されたら、どうなるんでしょうね。

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*1:戸籍簿の続柄の話とは法令も異なることに注意

*2:事実婚に関する資料として⇒https://www.gender.go.jp/kaigi/kento/Marriage-Family/7th/pdf/6.pdf

*3:総務大臣政務官の答弁⇒第196回国会衆議院法務委員会第19号平成30年6月8日

*4:※これは法定受託事務の事案だったが、それでも「国は自治体に介入してはならない」というお題目が叫ばれた事案という意味で⇒辺野古基地代執行訴訟：裁判所「玉城デニー知事は法の支配・法治主義の理念を損ない社会公共の利益を害する」 - 事実を整える

*5:群馬の森・朝鮮人追悼碑前での政治的発言による更新不許可処分の判決文と「強制連行」だけ取り上げるメディア - 事実を整える

*6:これも団体が解散して債務逃れを許してはならないという問題⇒群馬の森朝鮮人追悼碑「守る会」が解散「支払い能力ない」と債務逃れか：朝鮮総連・チュチェ思想研究会による国家主権への挑戦 - 事実を整えるがありますが…

*7:第７７話 在留資格（ビザ）と同性パートナーシップ | ヨミドクター(読売新聞)

*8:2010年4月1日に失効している

*9:同性パートナー宣誓者の住民票の続柄に事実婚の外観記載「夫（未届）」に関する長崎県大村市議会の質疑答弁：令和6年6月18日 - 事実を整える

*10:さらには、記載と実態が揃っている必要があると認識していると思われるが、18日の答弁では触れられていない。当該男性カップルについて「妻（未届）」の住民票の続柄は認めるのだろうか？

*11:目的犯の目的の内容 (１)ーわが国における判例学説の状況ー伊藤亮吉 https://law.meijo-u.ac.jp/staff/contents/63-2/630201_ito.pdf

*12:事務担当者としてはそういう影響があることなど露程も思っていないため、住民票発行の時点に遡って行使の目的や故意を認定して処罰することは、現状の情報では難しいと思われ、最終権限者による不作為が問題視されるのが事の推移として適切なのではないか。ただし、活動家らと共謀していた場合は別。